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加快建立环境污染强制责任保险制度

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    前不久,环保部与保监会联合制订的《环境污染强制责任保险管理办法(征求意见稿)》正式对外公布,这标志着,我国环境污染强制责任保险(以下简称“强制环责险”)制度建设已取得实质性进展。中国版强制环责险浮出水面指日可待。这对于贯彻落实绿色发展理念,全面助力绿色发展具有十分重要的意义。
    进入“强制”时代
    早在20世纪90年代初,我国就先后在大连、长春、沈阳等地启动了环境污染责任险试点工作。2006年,国务院印发《关于保险业改革发展的若干意见》,明确要求开展环责险试点工作。随后,环保部与保监会多次联合印发文件,对规范和引导环责险试点工作作出具体部署。2016年,央行、保监会等七部委联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》,正式提出在环境高风险行业“建立环境污染强制责任保险制度”。至此,我国强制环责险终于“小荷刚露尖尖角”。
    目前,我国环责险试点范围已覆盖重金属、石化、危险化学品、危险废物处置等环境高风险行业,保险机构累计为投保企业提供1300余亿元的风险保障金。二十余年漫长的历史演进过程,为建立我国强制环责险制度积累了实践经验、奠定了坚实基础。环责险由试点全面进入“强制”时代“水到渠成”。按照国际通行做法,将有关环境责任用法规制度的形式固定下来,以激励企业对环责险产生内在需求,促进强制环责险发展。我国建立强制环责险制度的初衷也在于此。
    为何“强制”?
    理论上,由于环境具有负“外部性”,对于环境产权的界定,以及“外部性”问题的“内部化”就变得异常困难。这意味着,仅靠“看不见的手”的力量,市场主体是无法自我演化出相应的治理机制的。而修弥这一市场机制缺陷的不二选择,就是要靠“看得见的手”的力量。这就客观上需要在足够大的范围内(理论上的环境污染范围)才能统筹解决,如为应对全球气候变化问题而产生的全球治理机制就是一种典型的“统筹解决”机制。对于环境问题而言,最有效的环境治理机制当然是全国范围内的“统筹解决”机制。实行强制环责险制度,就是这一“统筹解决”机制中的保险制度安排。
    我国强制环责险的标的为从事环境高风险生产经营活动的企业或其他生产经营者因其污染环境导致损害应承担的赔偿责任,保障范围为因突发环境事件等导致的第三者人身损害与财产损害、应急处置与清污费用和生态环境损害。在这一制度框架下,承保前,保险机构应开展环境风险排查,合理确定企业环境风险等级,做到环境风险损害与保险保障相匹配;承保期间,保险机构应为企业进行“环保体检”,及时排查环境风险,为绿色发展装上“安全阀”。值得一提的是,对于风险等级高的企业应适用较高的费率,对于风险等级低的企业应适用较低的费率,通过浮动费率杠杆作用,一方面可以帮助企业了解自身风险情况,提高风险责任意识;另一方面有利于调动企业投保强制环责险的积极性,促进强制环责险健康可持续发展。
    实行“强制”意义重大
    在新的历史条件下,建立强制环责险制度不仅是时代赋予保险业的神圣使命,也是保险业积极承担社会责任的重要内容和有效载体,对于贯彻落实绿色发展理念,全面助力绿色发展具有重要意义。一是可以有效弥补环境风险管理工具“短板”,发挥环境政策协同效应。我国环境政策工具主要由行政手段、技术手段和经济手段组成。这些政策工具之间具有内在的依存性、互补性、啮合性和牵制性。作为环境政策工具体系的有机组成部分之一,如果强制环责险“缺位”,要想在最大程度上发挥环境政策工具的协同效应几乎是不可能的。二是提升环境治理效能。保险定价是依据大数法则作出的,缺乏足够的数量基础,就难以产生所需要的数量规律以及精确地厘定保险费率,环境治理效能自然也就大打折扣。另外,实行强制环责险后,保险机构的身份也被“置换”为环境事故赔偿责任主体,这将迫使其积极投入到投保企业环境风险治理之中,协助企业提高环境风险管理水平。
    实时动态监测是关键
    做好环境实时动态监测工作,是发挥强制环责险功能作用的前提条件和必要步骤,也是全国范围“统筹解决”机制的核心内容。现实中,除了部分已上收的环境监测事权外,还包括大量的排污企业污染源监测、生态环境损害评估监测等环境监测活动。保险机构承担环境监测主体责任,是开展强制环责险工作的内在要求,也是环保部《关于推行环境污染第三方治理的建议》的题中应有之义。当然,就其委托环境监测事权部分,保险机构可以按照环保部《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》的规定,通过政府购买服务的方式获得“合理收益”激励。
    保险机构承担环境监测主体责任有其必要性和合理性。一是环境监测主体独立性与其环境治理效率严格正相关。保险机构的特点是网点多,跨界、跨区域、行业渗透性强,与地方各级政府不存在行政隶属关系。这一独有的业务特质是确保其独立性的基石。二是保险机构对环境监测数据具有高度的依赖性。一方面,环境问题为强制环责险费率的厘定和实施提供重要条件和前提基础;另一方面,保险风险管理功能为环境治理提供重要途径和解决方案。三是保险机构参与环境问题的广度、深度、方法、手段和可持续性方面,具有资源聚集、管理协同、平台支持、信息共享、跨区域资源整合和规模效应等综合优势。
 

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